按照机构的不同，「编制」一般分为：行政编制、事业编制和企业编制。但他们内部还有差异，比如行政编制根据机构的不同，还分为机关、人大、政协、行政、审判、检察、民主党派工商联、群众团体机关、公安、国安、司法系统等；事业编制和企业编制有点复杂。

行政编制。即公务员编制，排在编制序列的第一位，工资由财政承担（财政供养人员），数量被严格限制。2016年，人社部发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2015年底，全国共有公务员716.7万人。这700w+主要是指国家机关工作人员，即政府系统工作人员，范围是人大、政协、政府、法院、检察院等机关除工勤外的人员。2013年，PM公开表示本届政府内，财政供养人员只减不增。所以这个数字应该变化不大。

事业编制。事业单位所使用的人员编制。与行政编制相比，事业编制使用广泛，是我们日常生活中最最常见的「体制内」员工，比如医生、教师、记者、研究员等从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织的人员编制，其经费全部或部分由国家事业费开支，也有的为经费自理。具有以下特点：使用范围广泛，经费开支形式多样，有一系列比较复杂的编制标准，受经济因素的影响较强。

政法专项编制。指在地方各级法院、检察院、公安、国家安全、司法行政（含监狱、劳教）系统所使用的行政编制。这些系统的行政编制总额由中央统一审定，逐级下达，专项使用。专项管理编制的审批权在国务院，编制要在行政编制总额内，并不得用于规定的对象和范围之外。

企业编制。一般来说分两种，一种是央企国企内的正式员工，参照公务员序列。按照知乎的说法：“正式员工是要登记在册、报国资委备案的，并且有领导职数限制、有员工名额限制，没特殊原因也不会辞退，跟编制差别不大。你签了合同，代表在名单内。而且作为正式在编人员，你有了提干的权力，到了等同于副处的级别或者成了领导班子成员，你可以采用交流的方式到党政机关。”另一种是事业单位里的「非正式员工」，即不在编制内的人员统称为「企业编」，略带有歧视。

工勤人员编制。指各级党政群机关内按比例核定的专门用于为机关服务的工勤岗位人员使用的编制。如机关打字员、司机等。一般来说，只有以上三种编制，但是在我查资料的时候还发现这种「工勤编制」，这个编制目前处于灰色地带，总的来说是在减少，但各地在实际执行中不一样。

我国机构编制管理工作主要遵循三条原则：精简、统一、效能原则，其中，精简是核心。

行政机构的编制数额主要是根据职责加以确定的，在贯彻精简原则的前提下，做到有多少职责就核定多大的编制数额，使一个机构的编制数量与其所承担的职责相适应。

目前我国行政机关中最高机关是国务院，以下依次为部级（省、直辖市）、副部级（副省、直属局）、司局级（地、厅）、副司局级（副厅）、处级（县）、科级。

2021年，国家统计局原局长宁吉喆表示，我国公务员及事业编制人员总数约4000万，也就是说，按前面的说法，行政编制700w，事业编制人员总数大约为3300w。

先以行政编制为例，我梳理了国家各部（委）根据「三定」方案确定的编制名单数量，见下图：

根据十三届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的说明，改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。除此外，还有1个直属特设机构（国资委），10个直属机构，2个办事机构和9个直属事业单位。

上面的折线图里，我共列举了27个部门（含办公厅，缺国家安全部、国防部、退役军人事务部），另外多出的3个部门是国家市场监督管理总局（国务院直属机构）、国资委、广电总局（直属机构）。

需要说明的是，以上人员编制数量并不是准确的。以外交部为例，我只找到了1994年的数据，这显然和现在有很大的差别，同样古老的还有公安部（1994）、发改委（2003）、农业农村部（1998）、审计署（1998），其他多数是在该部门官网或国务院官网上统计得到的。

看上图，机关行政编制数从左到右依次递减，不考虑前两个部委（其实前两个部委的行政级别和性质也同其他部委存在差异）。那么，剩下25个单位总行政编制人数为13875，平均数为555，人数最多的部委是商务部（905），国家民委人数最少，只有230。

以国务院办公厅为例，讲讲行政编制人数。前面谈到，国务院是由办公厅、26个组成部门，直属机构、办事机构和事业单位组成。根据国办发〔2008〕60号和《关于调整国务院办公厅职责机构编制的通知》，办公厅内设机构10个，机关行政编制593名，司局级领导职数59名。

平均到每个司（局、室），不到60人。

但其他部委的平均数要远小于这个数字。以卫健委为例，2018年，新组建的卫健委机关行政编制525名，21个内设机构，平均到每个司局，只有25人。而商务部的机关行政编制人数为905名，26个内设机构，平均每个司局约为35人。

再具体到处室，卫健委21个内设机构中，每个业务司局平均设置4个处室，减去司局领导职数，每个处室人数大约为5~6人。商务部每个业务司局平均设置8个处室，平均每个处室人数大约4~5人。

2019年，《编制管理研究》杂志刊发了一篇文章，作者以课题组的名义在某省13个设区市作为研究样本，并在13个设区市分别选取了1个县（市）、1个区的同样14个党委政府部门作为县级层面的研究样本。

从数量上看，县级平均设有41个党政部门，平均行政编制数为23个；区级平均设有35个党政部门，平均行政编制数为16个。这篇文章在末尾建议中提到，县（市）级别的城市行政编制数约为2000，稍大一些的中等城市行政编制数量为2000~2600，而设区市（地级市，行政级别为司局级）的行政编制在2600以上。

国务院部门和地方城市在行政编制的数量方面还是没有可比性的。在一个县级城市，平均约有2000名公务员，但在国务院各部委，一个处级单位的人数往往小于10。

这里谈的都是行政编制，还没有说事业编制。因为关于事业单位的「三定」方案很少公开，所以我的案例也不多。但根据少量公开的信息，我也举国家和地方两个例子。

第一个是国务院发展研究中心。根据「三定」方案，中心是从事综合性政策研究和决策咨询的国务院直属事业单位，级别为正部级。9个内设机构共163名事业编制，主任1名，副主任4名，内设机构领导职数及相关领导职数30名。平均每个业务司局编制数量为18人。

第二个是黑龙江省政务大数据中心。根据规定，该中心隶属黑龙江省营商环境建设监督局,公益一类,按副厅级事业单位管理。内部机构14个(均为副处级)，暂核定事业编制229名,其中管理人员11名、专业技术人员197名、工勤人员21名。中心领导班子职数另行核定。内部机构领导职数副处级14职、正科级28职。平均每个业务处室编制数量为16人。

再回到最初的问题，「编制」数量有多少？现在这个问题变得复杂了。因为狭义上的「编制」仅指行政编制，约700w，但是如果加上事业编制，约4000w，再加上国企「正式员工」，又约4000w，总数大约在1个亿以内。我国劳动年龄人口总数为8.8亿（2020）,所以，在劳动年龄人口中，大约12%的人具有「编制」。

这仅是所谓的「编制」数量，但是在「体制内」工作的人可不止这些。前面提到，国务院26个内设机构总编制数量应小于2w，听说某东的员工总数已经突破了54w。

毕竟，工作量需要人来承担。在行政编制有限的前提下，工作还要进行下去。于是出现了一些特殊现象，“那些行政编制偏少的部门，往往通过社会化用工或“行政不够事业凑”的方式来满足日常工作需要。”该文章里评价这种现象：这种运行模式不仅冲击了正常的人事管理秩序，也产生了新的问题，如“同工不同酬”、晋升空间不同等，造成人员工作积极性不高。

实际工作中，这种现象一点也不特殊。在公务员「凡进必考」的背景下，事业单位招聘则有充分的自主性。在给定编制之外，绝大多数事业单位都在社会化招聘，且数量并不小于「编制」量。以中国疾病预防控制中心为例，其2020年公开招聘编制内工作人员共22人，但在编制以外，疾控中心最近两年在疯狂招兵买马。其官网上每个月都在公布招聘岗位，并且明确不属于正式人员编制。

仍以疾控中心为例，该单位2022年共招聘65名应届毕业生（所谓「编制」），其中21个京外生源，同时，该单位本年度截至目前共开放28个社会化招聘名额（合同制），共93人。非正式员工占比30%。这个比例并不算高，原因可能和疾控中心最近几年的特殊地位有关。比如在2020年，该中心仅招聘编制名额22人。

但这样的体制显然是不公平的。大家在同一间屋子，做着同样的工作（甚至可能更多更累），却受到差别化待遇（无户口指标，无晋升途径，无编制）。同一屋檐下，不同的梦想。

(来源：梅说历史杂事）

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